Институт США и Канады Российской Академии наук (ИСКРАН) РОССИЙСКОЕ ОБЩЕСТВО ИЗУЧЕНИЯ КАНАДЫ

Ольга Захаренко
аспирантка Казанского социально-юридического института

---

Стабильность политической системы и сама схема действий федеральных органов власти Канады, с определенными ограничениями, может представлять интерес для нашей страны. Сегодня ряд субъектов РФ, включая и отдельные области, добиваются расширения своих полномочий (в первую очередь, в сфере внешнеторговых и внешнеполитических связей) и, по существу, создания асимметричной федерации (при этом уже существующая фактически социально-экономическая асимметричность Российской Федерации не требует особых доказательств). Вызов федеральной власти в канадских провинциях и российских республиках имеет поддержку националистически настроенных кругов коренного населения (Квебек и, соответственно, республики Северного Кавказа, Татарстан в Поволжье).

Сепаратизм имеет не только этнополитический аспект, но и другую общую сторону - экономическую основу для независимости, для быстрого вставания на ноги. В Чечне и Татарстане есть нефть, в Квебеке - мощная энергетика. Это порождает крупный капитал, который считает себя вправе претендовать на власть в данном своем регионе, стремиться к децентрализации власти.

Учитывая экономический фактор, характер сегодняшних федерально-субъектных отношений в Российской Федерации, легко понять, почему в первую очередь экономически сильные регионы настаивают на расширении объема своих полномочий и создании асимметричной федерации. Ситуация в России становится во многом сходной с ситуацией в Канаде, когда эти регионы наталкиваются на жесткую оппозицию, с одной стороны, федерального центра, всеми силами стремящегося не допустить децентрализации власти, с другой стороны, испытывают поддержку солидарных провинций и регионов, стремящихся к сохранению асимметричной федерации с известной долей собственного суверенитета. В то же время политическая и экономическая власть в России сегодня вновь проявляет тенденцию к усилению централизации. Во-первых, противодействует демократическому устройству федерации и ограничивает права граждан на национальную самоидентификацию, чем вызывает недовольство в субъектах федерации (особенно в республиках). Во-вторых, это не является оптимальным с позиций эффективности и экономичности управления со всеми вытекающими отсюда политическими, экономическими и социальными последствиями нового дробления уже сложившейся федеральной структуры власти в центре и на местах.

Именно устойчивые демократические традиции в Канаде и скрупулезность ее Конституции в определении сфер юрисдикции федерального центра (перечень из 29 пунктов) и провинций (всего 16 пунктов) служат главным фактором, объясняющим, почему в современной Канаде весьма редки открытые формы конфликтов между федеральной властью и провинциями в законодательной, а также исполнительной сферах.

Степень децентрализации федеративной системы Канады достаточно высока, притом, что на начальных этапах своего исторического развития Канада (так же, как сейчас Россия) имела высокоцентрализованную федеративную систему. В дальнейшем, когда стало ясно, что регионально-экономические и этнические различия между провинциями трудно преодолеть, Канада постепенно трансформировалась в децентрализованную федерацию с широкими полномочиями субъектов.

Канада прошла путь от некогда колониального владения Британской империи до самостоятельного высокоразвитого государства, входящего в семерку ведущих стран мира. Ей присуща самобытность, порожденная особенностями исторического развития канадского общества и государства. Канада - федеративное парламентское государство, в политических институтах и традициях которого тесно переплелось влияние государственных структур его бывшей метрополии и могущественного южного соседа. Если такие органы государственной власти и управления страны, как парламент и кабинет министров, заимствованы из Великобритании, то в федеративном устройстве Канады прослеживаются черты сходства с Соединенными Штатами.

А если проводить различия между Канадой и США, то надо подчеркнуть, что в США национально-этнические различия среди населения не получили отражения в государственной структуре. В Канаде же двунациональный состав населения заметно влияет и на государственную структуру, и на внутреннюю политику правительства. У Канады и США имеются различия в механизмах поддержания целостности государства. В отличие от США, где интересы отдельных штатов страны находили достаточно эффективное отражение в деятельности верхней палаты конгресса, в Канаде этого не произошло. Члены сената не избираются демократическим путем, а назначаются, причем по рекомендации федерального правительства, а не провинций. Как справедливо отмечает канадский исследователь Д. Беркюсон, "неэффективность сената в качестве защитника региональных интересов выдвинула в этом качестве на передний план провинциальные правительства. Другой альтернативы просто не было".

Таким образом, с одной стороны, государственное устройство Канады аккумулирует исторически накопленный опыт построения государственных институтов демократии с разделением власти на законодательную, исполнительную и судебную. А с другой, федеративная форма государственного устройства позволяет правительству Канады при проведении политического курса эффективно маневрировать.

Исследования, проводимые в канадских университетах и в США свидетельствуют о том, что современная тенденция развития федерализма заключается в ускорении процессов перераспределения полномочий, перестройки юридической базы многих стран в сторону их глобализации и интегрированности в систему мирохозяйственных связей, определяемых странами "Большой семерки".

В Западной Европе и Северной Америке различия между унитарными и федеративными государствами постепенно стираются, становятся номинальными. Федеративные США все еще обладают сильными чертами унитарности, а современная Испания похожа на федерацию. Следует подчеркнуть, что продуктивно не противопоставление федерализма унитаризму, совершенствование в разделении полномочий между органами власти разного уровня (как это делается между провинциями и федеральной Канадой). Именно причины этнокультурного характера с уважением прав коренного населения позволили федеральной Канаде образовать новую территорию Нунавут, которая, безусловно, не имеет сепаратистских тенденций, периодически возникающих в провинции Квебек.

Федеративное устройство для решения этнокультурных проблем необязательно. Для этого достаточно унитарного государства с автономиями и резервациями Причем понятия "резервация" ничего общего с ущемлением прав коренных народов не имеет, скорее это "местная оффшорная зона". Малые страны с многонациональным составом населения с большими сомнениями и проблемами идут по пути построения федерации или конфедерации (Балканские страны, греческий и турецкий Кипр и т.д.). Федерализм необходим большой стране вследствие асимметричности социально-экономического развития территорий и для избежания межэтнических конфликтов и налаживания интегративных связей при сохранении рыночной самостоятельности.

Исторический опыт Канады, США и Евросоюза на рубеже 20-21 вв. показывает, что роль центральных исполнительных органов власти в западном мире будет сводиться уже не к роли управляющего центра, а скорее координатора в мультицентрализованной системе исполнительной власти. Одновременно ясно, что федеральные системы Северной Америки не пойдут по пути децентрализации и построения конфедеративных ассоциаций, вместе с тем будет возрастать по мере дальнейшей глобализации роль Организации Американских Государств (ОАГ) на американском континенте.

При таком подходе характер государственного и межгосударственного управления претерпевает постепенный переход от бюрократического к демократическому, от директив и контроля к подотчетности и ответственности участников ассоциации, от состояния зависимости к конкурентоспособности, от закрытости и энертности государственного механизма к открытости и динамизму экономических отношений.

Происходящие глобальные изменения реформирования общественных систем основаны на полном неприятии риска революций и политических переворотов в условиях надежной системы международной безопасности, характерной для современных федераций и, прежде всего, Канады, которая традиционно проводит политику миротворчества и нейтралитета. Но, тем не менее для поддержания мира и стабильности ограниченные военные контингенты Канады в составе сил НАТО участвуют в борьбе против угроз международного терроризма в Афганистане и Ираке.

Особую роль здесь должна сыграть концепция "безопасности личности". Появление термина "безопасность личности" (human security) в международном лексиконе обычно связывают с докладом Программы развития ООН (ПРООН) 1994 г. о развитии людских ресурсов. Отправной точкой авторов доклада стало расширенное толкование понятия "международная безопасность", к угрозам которой, помимо военных конфликтов, отнесены новые, нетрадиционные. Среди них - дестабилизация экономики, истощение экологических ресурсов, инфекционные болезни, нарушение прав личности, угроза голода, незаконный оборот наркотиков и др. - все, что влияет на безопасность и благополучие личности. Отсюда смещение основного акцента в докладе с безопасности государства на безопасность личности.

Анализируя природу, источники и характер современных конфликтов, развивающихся на межгосударственном, как прежде, и на внутригосударственном уровне, авторы канадской концепции отмечают их главную особенность: исключительно высокие потери среди мирных жителей, составляющие 4/5 общего числа пострадавших от локальных войн. Оттава предлагает уделять основное внимание при обеспечении безопасности личности превентивным мерам, призванным снизить степень вероятности гибели людей и риска разрушений. Вмешательство в конфликт предполагается, только когда исчерпаны все методы предупредительного характера.

В Канаде намечены и ключевые направления практической реализации концепции: разоруженческое (запрещение противопехотных мин и контроль за оборотом легкого оружия; экономическое - разработка санкций, противодействие незаконной торговле алмазами, борьба с коррупцией; гуманитарное - защита мирного населения в ходе вооруженных конфликтов, запрещение использования детей в качестве солдат; правоохранительное - борьба с незаконным распространением наркотиков, терроризмом.

В целом концепция безопасности личности представляет собой попытку Оттавы осмыслить новые международные реалии, сложившиеся после окончания "холодной войны", и определить роль и место Канады в быстро меняющемся современном мире. Она содержит объективный анализ современных тенденций мировой политики и имеет выраженную гуманистическую окраску. Многие из ее положений (о превентивных мерах, об ответственности международных организаций за соблюдение прав человека, о необходимости всестороннего сотрудничества при реализации концепции и т.д.) содержат рациональное зерно и заслуживают высокой оценки.

niw 01.07.2004