Институт США и Канады Российской Академии наук (ИСКРАН) РОССИЙСКОЕ ОБЩЕСТВО ИЗУЧЕНИЯ КАНАДЫ

Александр Чонка
студент Географического факультета МГУ

---

На протяжении всей своей истории канадское общество развивалось под воздействием мощного притока переселенцев из других регионов мира, обусловившего этнокультурную “мозаичность” Канады. При этом, одним из важнейших факторов, определяющих как величину и национальный состав иммиграционных потоков, так и этно-территориальное обустройство страны, является проводимая правительством иммиграционная политика. Безусловно, что периодическая смена правящих политических партий страны с их зачастую различными взглядами на демографические процессы, а также изменение социальной и экономической обстановки в стране и за ее пределами, приводят к трансформации иммиграционной политики государства. История Канады лишь подтверждает этот тезис.

Можно выделить четыре основных периода в развитии канадского иммиграционного законодательства, характеризующихся различным подходом правительства и общественности к притоку иностранцев: период laissez-passer, то есть отсутствия контроля со стороны государства, период качественных ограничений, иммиграционной “паузы” и период иммиграционных реформ.

Период “открытых границ” в Канаде прослеживается вплоть до 1906 года. На протяжении большей части XIX века иммиграционная политика здесь, по сути, не проводилась вовсе, границы страны были открыты для всех. Первым серьезным притоком переселенцев в Канаду можно считать иммиграционную волну, порожденную Соединенными Штатами Америки и, возможно, предопределившую развитие собственной канадской культурной и политической самобытности. После американской революции и образования независимых Соединенных Штатов Америки около 40 тысяч лоялистов – тех, кто не признал нового государства и остался верен британской короне – мигрировали к северу, на территорию современной Канады. Британия поддержала лоялистов и наделила их немалыми земельными участками. Так, буквально за одну ночь, эта волна утроила население Новой Шотландии, что привело к выделению из ее состава Нью-Брансуика. Позже лоялисты же образовали ядро будущей провинции Онтарио.

В начале XIX века основной поток иммигрантов шел в Канаду из Англии, Шотландии и Ирландии. Основная доля всех приезжих оседала в Верхней Канаде, самой быстроразвивающейся части Британской Северной Америки того времени, включавшей территорию современного Онтарио. Кроме того, англоговорящее население увеличивалось в Атлантических провинциях и в городах Нижней Канады, вроде Квебека и Монреаля.

Однако иммиграция в тот период времени сделала Канаду лишь более “британской”. Сюда ехало гораздо меньше переселенцев из других стран, чем в США, поскольку территория Канады все еще находилась под управлением Великобритании. Ситуация круто изменилась лишь в 1867 году с образованием Канадского доминиона. В 1869 году консервативное правительство во главе с Джоном Макдональдом приняло первый канадский иммиграционный закон, поощрявший, подобно американским актам, въезд иностранцев. Согласно этому закону, в Европе создавались специальные агентства, занимавшиеся агитацией и отбором будущих переселенцев в Канаду.

Избранное в 1896 году либеральное правительство Уилфрида Лорье еще активнее продолжило кампанию по увеличению иммиграционного потока, поставив целью освоение канадского Запада в кратчайшие сроки. Главным вдохновителем этой кампании стал министр внутренних дел Канады Клиффорд Сифтон. Он был убежден, что ключом к процветанию Канады является активная иммиграция сельскохозяйственных работников. Для осуществления своей программы развития канадского Запада Сифтон организовал отдел по делам иммиграции при министерстве внутренних дел, провел ряд законодательных реформ, в частности, введя в действие акт о землях Доминиона. Акт этот вызывает аллюзии с американским законом о гомстедах 1862 года, поскольку он гарантировал предоставление участка земли площадью 160 акров любому совершеннолетнему поселенцу, который заплатит десятидолларовую регистрационную пошлину, проживет на этом участке 3 года, возделает 30 акров и построит там постоянное жилище.

Одним из важнейших пунктов иммиграционной кампании Клиффорда Сифтона была широкая реклама привлекательности канадского Запада. Большое внимание Сифтон уделял агитации американских крестьян, и не случайно, поскольку они считались более опытными и обладали хорошей материально-технической базой. Итогом такой иммиграционной политики стал огромный приток американцев в канадские прерии: после образования провинций Саскачеван и Альберта в 1905 году оказалось, что больше половины иммигрантов этих регионов составляют американские фермеры.

Не менее важным направлением иммиграционной политики Клиффорда Сифтона оказалась Центрально-Восточная Европа. Ему удалось инициировать значительный приток в Канаду восточноевропейских крестьян, особенно украинцев из Австро-Венгерской империи. Русская иммиграция в тот период времени была представлена лишь духоборами, членами русской религиозной общины, подвергавшимися преследованиям царского правительства. Первоначально около 7 тысяч духоборов разместились в Саскачеване, но позже часть из них переселилась в Британскую Колумбию.

Таким образом, благодаря иммиграционной политике “открытых границ”, на протяжении XIX столетия в Канаде формировалось этнически неоднородное население, содержавшее выходцев из многих стран, в том числе неевропейских. Однако ориентация иммиграционной политики страны прежде всего на Европу инициировала мощный поток переселенцев в восточные регионы Канады, тогда как запад страны и ее центральные части оставались слабоосвоенными. В этой связи, дальнейшие усилия канадского правительств были направлены на освоение и заселение западных районов Канады. Любопытно, что американские власти поощряли миграцию из восточных частей страны на запад, тогда как Клиффорд Сифтон и его министерство стремились сразу же поселить иммигрантов из определенных стран в канадских прериях. Возможно, поэтому, в центральной части Соединенных Штатов сформировался своего рода этнокультурный “массив”, в то время как на обширных степных провинциях Канады с крайне низкой плотностью населения развитие этнических групп скорее переходило в территориальную плоскость, вызывая обособление моноэтничных поселений. Подобные населенные пункты в последствии послужили “центрами притяжения” для иммигрантов того же происхождения, что и предопределило “мозаичность” канадского общества.

Однако в скором времени огромный приток иммигрантов повлек за собой волну недовольств со стороны канадской общественности. В Канаде, по причине отсутствия ограничивающих иммиграцию законов, уже в 1880-х гг. в полной мере проявилось косвенное воздействие на “неанглоговорящих” и, особенно, “цветных” иммигрантов. В канадском обществе зрела тревога по поводу раскола Канады на отдельные этнические сегменты, вследствие крайне слабой ассимиляции многих “чужаков”. Особенно в этом смысле вызывали подозрение и недовольство украинцы и духоборы, как самые интровертные диаспоры. Народ стал призывать власти остановить неконтролируемый въезд “некачественных” иммигрантов.

Естественно, что антагонизм общественного мнения Канады по отношению к иммиграции и обострение социальных проблем во второй половине XIX века поставили правительство перед необходимостью контроля и регулирования притока иностранцев, что привело к серьезной трансформации иммиграционной политики Канады и началу периода качественных ограничений иммиграции. Этот период индицируется изменениями в канадском иммиграционном законодательстве 1906 – 1919 гг.

Одним из важнейших иммиграционных законов Канады стал Акт об иммиграции 1906 года, предложенный сменившим Сифтона на посту министра Фрэнком Оливером. Этот акт, помимо четкого определения понятия “иммигрант”, налагал запрет на въезд в страну людей некоторых социальных классов, санкционировал их депортацию, а также предусматривал введение контроля на американо-канадской границе. Кроме того, закон предписывал, что иммигрант, при въезде в Канаду, обязан был иметь при себе определенную “стартовую” сумму денег. Таким образом консерваторы-“тори” последовали примеру Соединенных Штатов и сократили иммиграционный приток из неанглоязычных стран.

Тем временем сильные межэтнические конфликты назревали в Британской Колумбии. Значительный приток в провинцию японцев вызвал настоящую “истерику” у местного населения. После того, как Япония одержала победу в русско-японской войне, в Канаде японцы стали восприниматься не как иммигранты, а как захватчики. В результате, в сентябре 1907 года по Ванкуверу прокатилась волна массовых беспорядков, которые не только нанесли существенный урон жилищам азиатов, но и повлекли за собой большое число жертв среди японцев и китайцев.

Расследовав причины большого притока азиатов в Британскую Колумбию, правительство Лорье приняло поправку к Иммиграционному акту 1906 года. Эта поправка, вступившая в силу в 1908 году и известная как “правило непрерывного пути”, в обязательном порядке требовала, чтобы все иммигранты, направляющиеся в Канаду, ехали без пересадок от своей страны до Канады по билету, купленному в той стране. Но так как в те времена не существовало прямых транстихоокеанских рейсов, а все пути из Азии в Канаду пролегали через Гавайи, то поправка эта, по сути, свела на нет иммиграцию из Азии.

Еще более ужесточил позицию государства Иммиграционный акт 1910 года. Он наделил Кабинет министров правом не допускать в страну “иммигрантов той расы, которая может не подходить по климатическим условиям Канады или не удовлетворять канадским требованиям”. То есть, помимо этнической дискриминации, закон санкционировал депортацию личностей вроде анархистов под предлогом их политической или нравственной неуравновешенности. Но, несмотря на все усилия канадского правительства по ограничению притока “нежелательных” иммигрантов, поток людей продолжал вливаться в страну, достигнув к 1913 году рекордной в истории Канады отметки – 413 тысяч человек. Безусловно, что властям страны удалось уменьшить приток азиатов, но вместо них, как в США, стало прибывать несметное количество южно- и восточноевропейских иммигрантов. В результате население канадского доминиона увеличилось на 43% за период с 1901 по 1911 год, а доля рожденных за рубежом возросла до 22% всего населения. Безусловно, что это создавало предпосылки для возникновения межэтнических конфликтов и недовольства англо- и франкоязычного большинства.

Первая мировая война стала причиной усиления канадского национализма. Выходцы из стран-противников Антанты стали рассматриваться как “вражеские союзники” и потенциальная проблема для общества. Особенно это коснулось проживавших в Канаде немцев, уроженцев Австро-Венгрии, Чехии, Румынии. Из-за общественных беспорядков 1916 года в городе Берлин, к юго-западу от Торонто, население которого на три четверти состояло из людей немецкого происхождения, властям пришлось даже сменить название города на Китченер. Актом 1917 года консервативное правительство Бордена не только узаконило территориальную изоляцию “враждебных иностранцев”, но и лишило их гражданских прав, в том числе права голоса. И хотя консерваторы пытались оправдать свои действия в отношении иммигрантов, их мотивы выглядели чрезвычайно подозрительно. По мнению либералов, единственная причина лишения иммигрантов из вражеских стран гражданских прав заключалась в том, что правительство обвинило их в “государственной измене” при голосовании за Либеральную партию.

Первая мировая война, события в императорской России и рост “красной угрозы” еще более усугубили ксенофобию канадской общественности. Популярные в то время евгенические взгляды все больше распространялись в обществе, стимулируя увеличение числа ограничительных мер в отношении иммиграции. К тому же резко взвинтившиеся в послевоенный период цены и распространение безработицы вызвали волну забастовок среди рабочих в 1918-1919 гг., что добавило страхов по поводу международного большевистского “заговора”. Неудовлетворенные последствиями качественного отбора иммигрантов власти приняли решение наложить на существующее законодательство еще более жесткие ограничения въезда людей в Канаду. В 1919 г. был принят иммиграционный акт, который удлинил “черные списки” тех, кому запрещалось въезжать в Канаду, а также значительно упростил процесс их депортации. В эти списки, к примеру, попали духоборы, меннониты и гуттериты, а также выходцы из стран, воевавших против Великобритании в 1914-1918 гг. Однако пришедшее к власти в 1923 году либеральное правительство Маккензи Кинга сразу же отменило акт 1919 года. Среди других иммиграционных законов этого правительства выделяется Акт о китайской иммиграции, который, по сути, заменил взимаемый с 1885 года подушный налог с китайцев на не менее суровые ограничительные меры. Таким образом, запрет на китайскую иммиграцию оставался в силе вплоть до 1943 года.

Если до первой мировой войны главным критерием при отборе иммигрантов был потенциальный вклад, который они могут сделать в экономику страны, то в послевоенный период иммигрантов отсеивали преимущественно по культурным и идеологическим соображениям. Как следствие, поощрялась иммиграция из стран Северной и Западной Европы, в то время как “крепкие крестьяне” сифтоновской эпохи абсолютно не приветствовались, хотя на них и был спрос в канадской экономике.

Великая депрессия повлекла за собой резкое увеличение уровня безработицы в канадской экономике. Выход из сложившейся ситуации власти видели лишь в максимальном сокращении иммиграционного притока в страну. За период с 1931 по 1941 гг. в Канаду въехало всего 140 тысяч переселенцев, что в 8 с лишним раз меньше иммиграционного потока 1921-1931 годов с их строгими ограничительными мероприятиями. Особенностью канадской иммиграционной политики “голодных” 1930-х гг. была депортация из страны лиц, не проживших в Канаде достаточное для получения гражданства время и не имеющих оплачиваемой работы. Таким образом правительство избавляло муниципалитеты, работодателей и государство от “лишних” иностранных рабочих. Кроме того, крайне негативным было отношение властей страны к евреям, бежавшим от нацистского режима. Антисемитизм был весьма распространенным явлением в Канаде 1930-40-х гг., особенно в Квебеке.

Особенного упоминания заслуживает судьба японцев, застигнутых второй мировой войной в Канаде. Атака японскими летчиками американской военно-морской базы Перл-Харбор в 1941 году имела крайне тяжелые последствия для японской общины Канады. Правительство распорядилось переселить всех японцев Британской Колумбии вглубь территории, конфисковав их имущество. Канадские японцы содержались под арестом в течение всей войны. К тому же по окончанию военных действий из Канады уехало около 4 тысяч японцев, что нанесло значительный урон японской общине Британской Колумбии.

Таким образом, период с 1919 года и до окончания второй мировой войны явился настоящей иммиграционной “паузой” в канадской истории. Лишь завершение второй мировой войны ознаменовало конец подчинения этнической свободы и гуманности антисемитизму, национализму и экономическим приоритетам. В странах Северной Америки стали набирать силу движения в защиту прав различных этнических групп. В этой связи иммиграционная политика Канады в очередной раз претерпела значительные изменения, но уже на пути к либерализации и “эгалитаризации” соответствующего законодательства.

Коренными реформами иммиграционного законодательства отличается период канадской истории 1940-х – 1970-х гг. В Канаде, как и в США, окончание второй мировой войны отразилось сменой изоляционистских тенденций возрастающей межэтнической толерантностью. В немалой степени этому способствовало получение дополнительной независимости от Великобритании. Так, в 1947 году вступил в силу Акт о канадском гражданстве, который предоставлял гражданство всем канадцам независимо от места их рождения. Этот закон совпал с увеличением иммиграционного потока в страну. Тем не менее, в первые послевоенные годы политика канадского правительства в отношении иммиграции оставалась крайне жесткой. Несмотря на большие разрушения в Европе, оставившие без крова и имущества десятки тысяч людей, Канада отказывалась принимать беженцев. В итоге экономический бум конца 1940-х, призывы Канадского комитета по иммиграции и труду о либерализации иммиграционной политики государства, а также возросшее давление со стороны этнических организаций, религиозных групп, транспортных компаний и даже дипломатов, непосредственно наблюдавших ужасные условия разрушенной Европы, заставили правительство Маккензи Кинга приоткрыть “двери” страны для обездоленных европейцев.

Вскоре ненасытная быстроразвивающаяся экономика страны испытала нехватку трудовых ресурсов, вследствие чего канадское правительство приняло дальнейшие меры по либерализации иммиграционного законодательства. В 1952 году был принят долгожданный иммиграционный акт, первый после 1910 года. Но, как оказалось, новый акт не внес значительных изменений в существовавшее положение. Он в основном упрощал контроль над иммиграцией, наделив кабинет полномочиями запрещать или ограничивать въезд людей по этническим, расовым и социально-идеологическим признакам. Тем не менее, волна переселенцев того периода имела крайне важные последствия для развития Канады, обеспечив две третьих прироста рабочей силы страны и позволив сэкономить огромные финансовые ресурсы на профессиональной и образовательной подготовке рабочих. Однако в конце 1950-х гг., в связи с появлением застойных явлений в канадской экономике, новоизбранное консервативное правительство “перекрыло” мощный иммиграционный поток в страну.

В 1960 году Канада подписала Декларацию ООН, которая запрещала дискриминацию по национально-этническим, половым, религиозным и другим признакам. С этого момента иммиграционная политика страны подверглась коренному пересмотру, и уже к 1962 году Элен Фэйрклаф, министр по делам иммиграции и гражданства, внесла в Палату общин новый законопроект, предусматривавший ликвидацию этнических барьеров иммиграции в Канаду. С этих пор любой, кто имел необходимое образование, профессиональные навыки или другую квалификацию, мог беспрепятственно въехать в Канаду, если он:

1. по своим профессиональным качествам имел возможность трудоустроиться в Канаде и мог прожить самостоятельно до момента трудоустройства;

2. не относился к преступникам или террористам;

3. не страдал от болезней, подвергающих опасности общественное здоровье.

Таким образом, Канада опередила Соединенные Штаты и Австралию, главных иммиграционных “реципиентов” мира, в отмене “белой” иммиграционной политики.

Новые революционные трансформации канадского законодательства произошли после возвращения к власти либералов. В середине 1960-х гг. научно-техническая революция стала причиной роста безработицы, особенно среди неквалифицированных рабочих. Тогда правительство Лестера Пирсона взяло курс на поощрение иммигрантов с высокими профессиональными качествами и квалификацией. В 1967 году была введена система бальной оценки претендентов на переселение в Канаду, ликвидировавшая предвзятость при отборе иммигрантов. Новая система предполагала присвоение каждому кандидату определенное количество баллов по нескольким категориям, таким как уровень образования, возможность трудоустройства в Канаде, возраст, личные характеристики, знание английского или французского языка. Для иммиграции необходимо было набрать 70 баллов из 110 возможных.

Подобные трансформации канадского иммиграционного законодательства повлекли за собой серьезные изменения не только величины иммиграционного потока, но и его структуры. В первые годы действия системы балльных оценок наблюдалось снижение количества иммигрантов вследствие уменьшения притока неквалифицированных рабочих из европейских стран. Но затем резко выросла иммиграция из Азии, в год прибывало до 218,5 тысяч человек, в том числе треть - из азиатского региона (1974 г.).

Точку в иммиграционных реформах поставил акт 1976 года, четко сформулировавший иммиграционную политику Канады на следующие два с лишним десятилетия и послуживший “краеугольным камнем” современной политики страны в отношении приезжих. Он способствовал достижению культурных, социально-экономических и демографических целей, в то же время удовлетворяя Конвенции ООН 1951 года и Протоколу 1967 года по делам беженцев, обеспечивая максимальное сотрудничество между властями всех уровней и благотворительным сектором при интеграции иммигрантов в канадское общество. Кроме того, закон предусматривал консультацию федерального правительства с провинциями в целях наиболее целесообразного размещения иммигрантов.

Акт выделил четыре главных категории иммигрантов, въезжающих в Канаду:

1) семейный класс, включавший ближайших родственников;

2) гуманитарный класс (беженцы, перемещенные лица);

3) независимый класс (отбирались по балльной системе);

4) спонсорский класс, к которому относились дальние родственники канадских граждан, имеющие поручительство от последних и удовлетворяющие некоторым критериям отбора для независимого класса;

Иммиграционный акт 1976 года был практически единогласно поддержан всеми партиями Палаты общин, а также вызвал одобрение общественности, частных предпринимателей, СМИ и большинства специалистов, снискав признание его самым либеральным и прогрессивным законом об иммиграции за всю историю Канады. Этот акт был основным иммиграционным законом Канады вплоть до 2002 года.

28 июня 2002 вступил в силу новый иммиграционный закон Канады, так называемый “Акт об иммиграции и защите беженцев”, определивший план долгосрочного развития Канады в области иммиграции. Новое законодательство установило ежегодно принимаемое количество иммигрантов на уровне 1% от населения Канады, подняло проходные баллы и квалификационные стандарты для класса квалифицированных работников (независимого класса), в то же время отменив требование, согласно которому род занятий претендента на въезд должен был соответствовать так называемому списку “предпочтительных профессий”. То есть в настоящее время Канада фокусируется на молодых квалифицированных иммигрантах и временных рабочих, считая их “панацеей” от демографических проблем и нехватки рабочей силы. Безусловно, такая стратегия не обходится без критики, представляя собой, тем не менее, хорошо разработанный и четко определенный подход к проблеме значительной иммиграции.

Следует также заметить, что Канада объединила усилия по охране границ и борьбе с терроризмом с Соединенными Штатами после терактов 11 сентября 2001 года, сохранив, тем не менее, собственную иммиграционную политику, в которой первоочередное внимание уделяется экономическим интересам страны.

niw 01.07.2004